Головна Головна -> Підручники -> Підручник Бюджетування результативності (Річард Ю. Зоді) скачати онлайн-> Цикл бюджетування

Цикл бюджетування


Бюджетні цикли — це регулярні фази бюджетного процесу. Їхнє значення полягає в регулярності зусиль, яких необхідно докласти, щоб пройти різні фази. Конкретний характер циклу варіює як між різними органами державної влади, так і в середині них. Як правило бюджетний цикл триває один або два роки. Основний виняток становить бюджет розвитку на місцевому рівні, який нерідко має п’ятирічний цикл із щорічними коригуваннями. Щорічні коригування є звичною практикою і для дворічних бюджетних циклів.
Цикл федерального бюджету починається 1 жовтня і закінчується 30 вересня наступного календарного року. Бюджетний цикл бюджету штату починається 1 липня, а закінчується 30 червня в межах дворічного циклу з тими самими датами початку та закінчення. Через проблеми в Конгресі нинішній федеральний цикл є постійним процесом, який рідко вкладається у строки, тому ухвалюються “перехідні резолюції”, які дозволяють видатки та виділяють оборотні кошти на період до законодавчого ухвалення бюджету. На рівні штатів та місцевому рівні такого не трапляється. Хоча бюджетний процес може бути постійним, бюджети ухвалюються регулярно у законодавчо визначені терміни.
Існує декілька класифікацій бюджетного циклу, але чи не всі вони виділяють чотири основні фази: планування, підготовка, розгляд, виконання та оцінка. Фаза планування в програмному бюджетуванні штату починається у серпні років з парним номером і закінчується в липні років з непарним номером. Вона включає такі напрямки діяльності: виконавче керівництво та пріоритети (з Офісу губернатора), прогноз доходів, планування послуг та розподіл ресурсів (тобто визначення контрольних цифр), формування пропозиції по бюджету розвитку та дворічних планових показників. Фаза підготовки в штаті проходить у червні-жовтні непарних років та вересні-грудні — парних. Ці перекривання строків віддзеркалюють різноманітність зусиль та напрямків діяльності та динаміку процесу ухвалення рішень. Оскільки бюджет Вірджинії є документом виконавчої влади, то ця фаза включає також розгляд на виконавчому рівні. Протягом червня-жовтня розпорядникам коштів встановлюються планові показники на основі аналізу їхніх програмних пропозицій та наступних рішень Офісу губернатора. Розпорядники коштів також прагнуть визначити додаткові потреби, які часом виникають після подання ними програмних пропозицій. Документи, які створюються в ході цієї фази, включають: подання передпланових досліджень, фінансові (у відповідь на контрольні цифри) та додаткові (продиктовані додатковими потребами) пропозиції до Офісу губернатора. Протягом вересня-грудня головна увага приділяється аналізу, консультаціям та ухваленню рішень, а кінцевим продуктом є подання Законопроекту про виконавчий бюджет та Документа до Генеральної асамблеї.
Стадія розгляду в штаті робить акцент на законодавчому розгляді бюджетної пропозиції губернатора. Ця фаза проходить у січні-травні парних років. Вона включає: представлення та слухання, аналіз, зокрема, аналіз впливу законодавства (все законодавство аналізується розпорядниками коштів, на яких воно впливає, а якщо законодавство має фіскальний вплив, то його аналізує Відділ планування та бюджету штату Вірджинія). Ця фаза включає внесення змін до Законопроекту про виконавчий бюджет і остаточне ухвалення його у вигляді Закону про бюджетні призначення. (Слід зазначити, що у Вірджинії Закон про бюджетні призначення — це законодавчий акт, який остаточно підписує губернатор. Оскільки в Законі про бюджетні призначення завжди є незначні технічні помилки, ці питання вирішуються на “вето”-сесії законодавчих зборів, і виправлена версія знову підписується. Таким чином, з погляду законодавства, Закон про бюджетні призначення стає “останнім словом” Генеральної асамблеї, а отже, він має силу, вищу за будь-який закон штату, за винятком Конституції).
Фаза виконання та оцінки в штаті починається в квітні парних років і триває до червня наступних непарних років. Оскільки законодавчі акти, які містять положення про терміновість, набирають чинності одразу після їх ухвалення законодавчим органом та підписання губернатором, такий закон, ухвалений протягом довгої законодавчої сесії (парного року) вносить зміни до бюджету й негайно набирає чинності. Короткі законодавчі сесії (в непарні роки) зазвичай вносять значні (але рідко істотні порівняно з обсягом дворічного бюджету) коригування до Закону про бюджетні призначення на поточний фіскальний рік, а також останній рік поточного дворіччя. Асигнування у системі бюджетування штату роблять щорічно, як правило, на початку фіскального року. За попереднього дозволу в окремих випадках організації, що фінансуються з бюджету штату (тобто ті, що згадані в Законі про бюджетні призначення), можуть переносити кошти з першого року дворіччя на другий рік. Однак їм не дозволяється переносити кошти на наступне дворіччя. Слід, проте, зазначити, що в окремих випадках (це стосується переважно й майже виключно капітальних проектів) кошти фактично переходять з одного дворіччя на друге за допомогою механізму, який зветься перепризначення (що вимагає законодавчих дій). Протягом фази виконання розпорядники коштів здійснюють моніторинг та звітування, а також оцінку та аудит. Продуктами цієї фази є операційні плани (за законом вони являють собою річні бюджети з акцентом на фіскальних асигнуваннях), періодичні звіти (напр., звіт з конкретної проблеми або звіт стосовно іншої управлінської інформації), оцінки (виконані розпорядниками коштів або зовнішніми оцінниками) та аудити (виконані аудитором державних рахунків, внутрішнім аудитором або аудиторами розпорядника коштів). По суті, розпорядники коштів бюджету штату займаються підготовкою одного бюджету (на наступне дворіччя), одночасно виконуючи річний операційний план іншого бюджету (поточного дворіччя) і, можливо, готуючи зміни до нього або наступного операційного плану (враховуючи, що вони не можуть вносити зміни, що переходять на наступне дворіччя). Бюджетний цикл штату послідовно визначає бюджетний цикл розпорядників коштів і певною мірою — цикл його адміністративно-територіальних одиниць (напр., округів та міст).
Крім підготовки запитів, раз на два роки Департамент соціальних послуг штату Вірджинія, наприклад, практично здійснює щорічний бюджетний процес для своїх місцевих розпорядників коштів, який може збігатися або не співпадати з місцевим бюджетним циклом. Було б добре, якби обидва цикли були єдиним цілим, але це неможливо ні з практичного погляді, ні взагалі. Як би там було, в січні кожного року Департамент вимагає від своїх підрозділів подати інформацію/запити для річного бюджету на наступний фіскальний період відповідно до Кодексу (частини 63.1-54 та 63.1-78).
Ці бюджетні запити зазвичай керуються ухваленими перед цим на рівні федерального уряду та уряду штату рішеннями про фінансування, надходження доходів та рішеннями стосовно економічної політики. Як правило, ці запити представляються у визначеному форматі в розрізі обов’язкових та необов’язкових програм (чи підпрограм) відповідно до вибраних інструкцій департаменту з питань економічної політики (напр., усі послуги, які фінансуються на 100% за рахунок коштів федерального бюджету або бюджету штату, матимуть певні адміністративні видатки (це пов’язано з тим, що федеральна політика передбачає фінансування адміністративних видатків, а політика штату вимагає, щоб розпорядники коштів бюджету штату використовувалися такі можливості одержання фінансування; по суті, штат переносить певні витрати на федеральний рівень)). Нерідко, коли фінансування невизначене, департамент деталізує альтернативи (напр., якщо відшкодування коштів (на адміністративні витрати), зазначене в запиті, не надається (штатом або федеральним урядом), то альтернативним кроком є зменшення відсотка відшкодування або фінансування в доларовому визначенні на тому самому рівні з 80%-им відшкодуванням). Ці альтернативи віддзеркалюють реалії відмінностей у циклах бюджетування організацій, фінансованих з різних джерел, але вони сприяють участі розпорядників коштів у плануванні альтернатив. Вказівки Департаменту також включають розписи коштів, які використовуватимуться в розрахунках по субодиницях їхніх бюджетних запитів, розписи, що відображають як мандати, так і прогнози, щодо продовження дії чинного законодавства та фінансування з боку вищих органів влади. Якщо ці міркування не є мандатами або прогнозами, вони являють собою стратегічні рішення стосовно фінансування. Для орієнтованого на результат керівника вказівки Департаменту не є чимось, спущеним зверху вниз, що підлягає неухильному виконанню, оскільки є положення про винятки, але саме керівник підрозділу має право вирішити, чи скористатися винятками в разі, якщо це необхідно і слушно.
Коли продукти (річні бюджетні запити) схвалені керівником Департаменту та місцевим органом влади, вони набувають чинності з початку фіскального року. Оскільки це річне подання, схвалене штатом, може не збігатися з календарем/циклом подання, що діє на місцевому рівні, місцеві одиниці можуть опинитися на різних фазах різних циклів. У той час як на думку розпорядника коштів місцевого бюджету його запити перебувають “на дні купи”, їхні оцінки закладають підвалини для прогнозних показників доходів та видатків (та наступних відшкодувань) бюджету штату та федерального бюджету, і головний розпорядник коштів може опинитися в гіршому стані, бо він перебуває між органами влади (штату та місцевого рівня), будучи підпорядкованим і перебуваючи в залежності від уряду штату та федерального уряду у багатьох напрямках своєї фіскальної діяльності. Слід також зауважити, що кошти департаментів штату в деяких випадках залежать від місцевих коштів.
На місцеві органи державного управління впливають федеральний цикл, цикл штату та цикл розпорядника, а також власне місцевий цикл. Однак у Вірджинії місцевий цикл визначається законодавством штату (Кодекс, частина 15.1-160-15.1-169). Загалом, згідно з положеннями названої частини Кодексу, бюджетні запити мають подаватися до місцевого органу влади не пізніше 1 квітня кожного року, а місцевий орган влади затверджує бюджет не пізніше початку свого фіскального року (згідно з законом — 1 липня для всіх округів, за винятком одного) (частина 15.1-160). Крім того, Кодекс вимагає, щоб місцевий бюджет був оформлений відповідно до конкретного формату, в якому окреслюються бюджетні призначення на попередній фіскальний рік, видатки попереднього фіскального року, бюджетні призначення на поточний фіскальний рік, очікувані бюджетні призначення на поточний фіскальний рік (нагадаємо, що місцеві органи влади часто роблять призначення/асигнування помісячно) та зростання чи скорочення видатків на наступний фіскальний рік порівняно з поточним. До бюджету має подаватися довідка про очікувані “доходи та відшкодування, пасиви, резерви, профіцит чи дефіцит” місцевого бюджету та “постатейний і повний фінансовий балансовий звіт по адміністративно-територіальній одиниці станом на кінець попереднього фіскального року” (частина 15.1-161). У Кодексі також визначено вимоги щодо публікації та повідомлень, громадських слухань, аудиту та опублікування річного звіту (частина 15.1-162-167). Недвозначний наголос з боку штату на контролі в ході місцевого бюджетного процесу віддзеркалює його політичну традицію та безпосередньо впливає на місцеві, внутрішні бюджетні цикли.
Мандати штату (в Конституції США нема посилань на селища, села, міста чи округи), вочевидь, визначають планування, розгляд та виконання бюджету на місцевому рівні. Розпорядники коштів зазвичай мають брати участь у плануванні та підготовці бюджету приблизно з листопада кожного року по березень наступного, розгляд відбувається приблизно з березня по травень, а підготовка до виконання та власне виконання — з червня одного року по червень наступного. Попри те, що нормальний місцевий цикл у Вірджинії триває з 1 липня по 30 червня, місцеві розпорядники коштів також повинні брати активну участь у бюджетній роботі впродовж усього року.
В окремих округах, наприклад, застосовують дорадчі ради по функціях для розгляду всіх бюджетних запитів у сфері тієї чи іншої функції (після подання місцевою радою соціальних послуг або директором), а потім роблять рекомендації місцевій раді. У таких випадках місцевий орган влади може мати менше часу на планування або потребувати підкріплення початку процесу планування. У будь-якому разі орієнтований на результат керівник обов’язково має усвідомлювати потреби кожної фази циклів та планувати відповідно. У багатьох випадках таке планування дозволить уникнути дублювання роботи і, враховуючи процес бюджетування в цілому (на рівні федерального уряду, уряду штату та на місцевому рівні), орієнтований на результат керівник може створити сприятливі умови для свого розпорядника коштів завдяки ретельному плануванню, зокрема календарному, роботи з бюджетування. Округ Монтгомері, наприклад, просить подавати інформацію на стадії планування свого циклу, яка може придатися в роботі над фазами інших циклів. Він запитує інформацію, пов’язану з основними послугами та цілями, дані про обсяги робіт, плани моніторингу, специфікації зв’язків між обсягами фінансування, зазначеними в запитах, та завданнями, дані про первинні цільові контингенти, дані аудитів, дані про незакріплені кошти, а також відповідь на запитання “що буде, якщо доведеться скоротити фінансування”. Ця інформація, звичайно, може бути використана у відповідях на запити та вимоги з боку федерального уряду та уряду штату.
Бюджетний запит місцевого органу влади, поданий протягом фази розгляду, також відображає вплив інших циклів та їхніх фаз. Наприклад, так само, як Департамент соціальних послуг залежить від місцевих органів влади у вчасному одержанні відповідних подань, так і місцеві органи влади потребують вчасних, адекватних відповідей, інакше вони не зможуть задовольнити свої специфічні мандати. Про що часто забувають як центральний, так і місцеві ограни державного управління, — так це про те, що, попри контроль, що накладається на місцеві органи влади з боку уряду штату та федерального уряду, ці взаємовідносини є двобічними: щодо пайових коштів, надання послуг та інформації уряд штату та федеральний уряд не меншою мірою залежать від місцевих органів влади, ніж ті від них.
На бюджетний процес мають вплив цілі бюджету. Формат бюджету допомагає визначити бюджетний процес і, безумовно, впливає на підготовку бюджету, питання, їх обговорення та виконання бюджету. Бюджетний цикл у явний спосіб пов’язаний із формальними датами початку та кінця, але його внутрішні фази визначаються цілями бюджету та вимогами його формату, правил, процедур та традицій органу/органів влади. Цілі, формат, процес та цикл впливають одне на одне. Цей взаємовплив доповнюється й ускладнюється фрагментованістю уряду та урядових функцій на федеральному рівні, рівні штату та місцевому рівні та виконанням цих функцій. Попри цю фрагментацію, загальна практика надання послуг на місцевому рівні означає, що більшість урядових послуг та їхня ефективність чи неефективність, результативність чи нерезультативність, економність чи неекономність, в кінцевому підсумку, залежать від результативності місцевих органів управління та їхніх керівників.



Популярні глави цього підручника:



Всі глави цього підручника:

Бюджетування результативності (Річард Ю. Зоді)