Головна Головна -> Підручники -> Підручник Соціальні технології (Конспект лекцій) скачати онлайн-> §4. Технологія розподілу єдиної політичної влади.

§4. Технологія розподілу єдиної політичної влади.


Політична система, політичний процес у кінцевому підсумку визначають тип політичного режиму, а отже, характер політичної влади, впливають на механізм її функціонування через визначення функцій різних гілок.
Одначе через цілу низку причин у політичному житті нашого суспільства, особливо в такій її частині, як розподіл влади (законодавчої, виконавчої, судової), дуже багато плутанини, безладу, що завдає чимало шкоди всьому суспільству. Тому корисно подивитись на той досвід, теоретичні ідеї, які набуті з цього питання в інститутах західної демократії.
Зростання протиріч у країнах Східної Європи, врешті-решт, призвело до кризи структур влади. Досвід останніх років переконує нас у тому, що демократизація структури влади неможлива без визнання і реалізації політичного плюралізму, що включає в себе й багатопартійність. Про це свідчать нові закони про свободу об’єднань, зборів, свободу друку, свободу совісті, про норми створення і функціонування нових партій.
Стосовно державної організації є загальновизнана думка про те, що структура державних органів мусить будуватися на концепції розподілу влади. Відповідно до неї законодавча діяльність покладається на парламент країни, виконавчою владою наділяються президент і рада міністрів (під цим мається на увазі обмежена законами фактична реалізація влади), а правосуддя, судова влада належать судам, у чиїй компетенції і завдання посилення самоврядування на місцях.
Ці сфери влади треба розмежувати за допомогою правових інститутів, до того ж таким чином, щоб кожна із них виконувала тільки свою функцію, а в сукупності вони служили б розумному обмеженню кожної із цих сфер влади. Так, наприклад, виконавча влада може діяти виключно на основі законних повноважень, суд повинен виходити тільки із законів, що існують, і не може виступати в ролі законодавця і т. ін.
Розподіл влади у вищезгаданому розумінні формулюється сьогодні як нагальна потреба, як безумовна мета. Одначе стосовно президента ведуться суперечки з приводу його місця в структурі органів виконавчої влади. В політичному плані зміст дискусій зводиться ось до чого: який президент потрібен країні — «сильний», «слабкий» чи «помірно сильний»? Немалою перевагою «сильного президента» є його здатність створити стабільність, а недоліком видається надмірна концентрація в одних руках виконавчої влади, більше того, «сильний президент» здатен протистояти законодавчій діяльності парламенту.
Предметом суперечок є також і питання про те, як обирається президент: парламентом чи шляхом загальних громадянських виборів. В останньому випадку і парламент, і президент обираються народом, що само собою вже підвищує престиж і вагомість президента порівняно з парламентом. А обрання президента парламентом сприяє посиленню ролі представницького органу, і ця обставина може стати перепоною на шляху автономізації виконавчої влади, тобто знизити ефективність принципу розподілу влади.
Однак у такій формі цей аргумент спекулятивний. Різні варіанти вирішення питання склались історично, ставши продуктом тієї чи іншої політичної ситуації. Тому й нинішні проблеми не можна розв’язувати спекулятивно, без знання і оцінки конкретних політичних реалій. Щоб повніше розглянути цю проблему, візьмемо як приклад угорський досвід.
В угорському політичному житті була тенденція до створення президентської республіки, коли в особі президента зосереджено всю повноту виконавчої влади, а уряд — усього лиш «допоміжний орган» при президентові і не несе відповідальності перед парламентом (і в
цьому сенсі мова йде про «сильного» президента), але, зрештою, такий варіант був відкинутий партіями. Позиція проведеного політичного «круглого столу» однозначна: необхідно створити парламентську республіку, а відтак визначити місце, роль і коло повноважень президента.
Під час цих дискусій постало питання про спосіб обирання президента: прямий, тобто шляхом загальних виборів, або через парламент.
Історично склалось так, що в системі президентського правління президент вибирається народом (наприклад, у США), в парламентській системі — представницьким органом. У Франції в Конституції 1958 р. відбулося зрушення від парламентської системи в бік президентського правління. Відповідно з цим на період виборів був створений спеціальний орган, покликаний обрати президента, орган цей складався частково із депутатів парламенту і частково із представників департаментів. Нині — як результат подальшого посилення президентської влади — вибори президента здійснюються прямо, громадянами країни.
В європейських парламентських республіках (ФРН, Італія та ін.) типовим є обрання президента парламентом.
Є й винятки. Так, в Австрії вже після Другої світової війни було запроваджено парламентське правління, однак президент вибирається шляхом прямих загальних виборів.
1 березня 1990 р. угорський парламент вніс зміни до Конституції країни і прийняв рішення про обрання президента народом, а не парламентом. Відтак угорська конституція, йдучи за австрійським варіантом, поряд з парламентаризмом закріпила прямі вибори президента.
Після чергових виборів парламент країни міг би складатися із представників 8—10 партій. Створити уряд можна буде, найімовірніше, тільки за допомогою політичної коаліції. А вона вельми нестійка, обтяжена безліччю внутрішніх протиріч.
Такі умови явно несприятливі для швидких прямих загальних виборів президента. В цей період знову загостриться міжпартійна боротьба, але тоді партіям доведеться ділити між собою не 386 мандатів, а лише один. Інакше кажучи, кілька партій виставлять свого кандидата, однак тільки одна із них заволодіє постом президента. Результат: коаліція в уряді й представник єдиної партії в кріслі президента. Це може вилитися в такий державно-правовий конфлікт, вирішити який юридично не видається можливим. Про це, між іншим, свідчить і досвід південноамериканських та азіатських країн, що переходять на президентську систему правління. На це вказує й політична дуель президента з прем’єр-міністром після смерті де Голля.
А якщо президент обирається парламентом, з’являється можливість компромісу, можливість виставити кандидатуру, яка приймається більшістю депутатів. При прямих загальних виборах такий компроміс з 7-ма мільйонами громадян не реальний.
Досить цікаво проаналізувати роль президента країни з погляду ступеня відповідності його повноважень парламентській чи президентській системі правління.
Якщо взяти нинішню структуру, відразу ж можна констатувати, що сили, які брали участь у законотворчості, вважали за необхідне реставрацію принципу розподілу влади. Водночас численні постанови викривають страх парламентських партій, передусім опозиційних, перед тією обставиною, що уряд, як і сам президент, стає самостійним державно-правовим фактором. У цьому випадку — вважають вони — і президент, і уряд вийдуть з-під контролю парламенту. А саме парламент з його реальною владою може забезпечити владу і вплив парламентських партій. Тому останні, звичайно, приймають і підкреслюють принцип розподілу влади, але на практиці начиняють конституцію положеннями, які суперечать чинному законодавству. З огляду на це сучасна структура влади, як і раніше, характеризується, швидше, принципом єдності влади.
Найвідвертіше це проявляється в правовому статусі уряду. Як у парламентській, так і в президентській системі правління уряд призначається главою держави. В обох системах елементом і главою виконавчої влади є президент країни. Відмінність двох систем полягає в
тому, що в парламентській системі уряд зобов’язаний бути представлений парламенту і нести перед ним загальнополітичну відповідальність. Санкцією та інструментом такої відповідальності є парламентський вотум недовіри, що зобов’язує уряд іти у відставку.
Таким чином, парламент не призначає уряду і не має права відкликати його. В разі втрати довір’я парламенту уряд повинен скласти повноваження перед президентом; а він, у свою чергу, не зобов’язаний прийняти відставку, він може зберегти уряд, який є, але водночас змушений буде розпустити парламент і протягом певного часу призначити вибори нових депутатів.
Отже, якщо співпрацю парламенту і уряду порушено, можливість компромісів вичерпано, тобто взаємодія законодавчої та виконавчої влади стає неможливою, президент країни приймає рішення про збереження чи розпуск уряду або парламенту. Вибір між ними завжди диктується політичними міркуваннями. Добре знаючи це, парламентська опозиція голосує за вотум недовіри або проти нього залежно від того, чи сприятливі для неї час та обстановка проведення надзвичайних виборів.
Так правові норми розподілу влади перетворюються в правила гри політичних дій, які одночасно забезпечують незалежність один від одного парламенту та виконавчої влади, їх відносну самостійність.
Такі відносини парламенту та уряду ставлять президента країни в специфічне становище. В принципі він глава виконавчої влади, але реалізація її можлива тільки через уряд. Якби було інакше, відповідальність уряду перед парламентом перетворилася б у фікцію. Саме з цієї причини за парламентської системи правління дії президента потребують переуступки прав відповідному міністру, тобто міністр бере на себе відповідальність за ту чи іншу акцію, бо президент або зовсім не підзвітний парламенту, або зрідка відповідає перед ним (наприклад, у випадку антиконституційних дій).
Переуступка не вимагається Конституцією лише в деяких ситуаціях, наприклад, якщо президент, представляючи угорську державу, виступає за кордоном, або він призначає вибори, виголошує промову або висуває пропозиції на засіданнях парламенту чи його комісій, оголошує референдум. В усіх інших випадках необхідна переуступка прав прем’єр-міністрові чи одному із міністрів.
У парламентській республіці роль президента має здебільшого репрезентативний характер доти, доки взаємодія парламенту та уряду гармонійна і стабільна.
Інакша ситуація в президентській системі правління. Там повнота виконавчої влади належить президентові. Він призначає уряд (якщо його взагалі можна назвати урядом в державно-правовому розумінні), який несе відповідальність лише перед ним. Тут інститут переуступки прав зайвий, бо повноту виконавчої влади зосереджено в руках президента, котрий здійснює її через керівників відомств, з огляду правового необмежено підпорядкованих президентові.
Якщо порівняти все вищесказане з положеннями угорської Конституції, прийнятої в 1989 р., то цілком очевидною стає непослідовність у рішеннях. В Угорщині за дорученням президента формуванням уряду займається прем’єр-міністр, але водночас виключно на основі попередньої домовленості з представниками парламентських партій. Уряд — разом із його главою — обирається Державними зборами.
Така реконструкція відповідає принципу єдності влади, коли, по суті, всяка влада належить представницькому органу і структури управління підзвітні йому.
Парламентська структура на Європейському континенті склалась завдяки формуванню сучасних партійних систем. Це привело до підвищення ролі партій у державній організації, але водночас велика увага приділялась відносній незалежності, самостійності виконавчої влади. Тому парламент стосовно уряду був наділений тільки двома видами прав:
а) Уряд лише на основі законного повноваження може одержати право на втручання у внутрішні справи суспільства, груп та індивидів. Таким чином, законодавчим шляхом парламент обмежує владу уряду.
б) Парламент наділений правом винесення вотуму недовіри урядові, але позбавити його повноважень не може (не маючи права відкликання), він не може впливати на уряд засобами, що виходять за рамки законодавства, не може приймати обов’язкові для уряду рішення. Парламент може винести вотум недовіри уряду в цілому, але не окремим його членам.
Згідно із загальним правилом парламентської системи правління, сесії парламенту скликаються президентом. Відповідно до угорських правових норм президент може скликати тільки установчу сесію і то лише тому, що новий парламент ще не обрав свого глави. Нетиповим повноваженням президента є також внесення ним законопроектів. Таке право є тільки в президентській системі правління у формі звернень, послань президента представницькому органу.
Вельми обмежене в угорській практиці і коло повноважень президента щодо розпуску парламенту. По суті угорська Конституція делегує право розпуску парламенту самим Державним зборам. У європейських конституціях це не прийнято, бо таким чином більшість парламенту, ігноруючи думку виконавчої влади, може саморозпуститися, поставивши уряд перед необхідністю проведення виборів.
Тому скорочувати термін повноважень парламенту має право тільки глава держави і, як правило, у двох випадках: по-перше, якщо таку пропозицію вносить уряд; по-друге, якщо Це пропонує певна кількість депутатів (їх завжди меншість). Ні в тому, ані в іншому випадку розпуск парламенту юридично не обов’язковий для президента, але без такої пропозиції сам президент не може бути її ініціатором. Виняток із цих правил ми зустрічаємо в Англії, де за поданням уряду монарх зобов’язаний оголосити про розпуск парламенту. Схожа інтерпретація пов’язана з репрезентативною суттю королівської влади, з переходом фактичної виконавчої влади до рук уряду.
Угорська Конституція суттєво звужує згадане коло повноважень президента. Згідно з чинними правовими нормами, за весь термін перебування на цьому посту президент лише двічі може скористатися цим правом.
Попередньо він зобов’язаний проконсультуватися з керівниками партійних фракцій.
Деякі обмеження приховані і в положенні Конституції, згідно з яким термін повноважень президента країни, як і парламенту, чотири роки. Отже, кожний знову обраний парламент вибиратиме президента. Не випадково, що в деяких країнах ці два тимчасові цикли не збігаються. У ФРН, наприклад, президент обирається на 5 років, а парламент — на 4 роки, в Італії — відповідно на 7 і 5 років.
Ще більші обмеження в дії принципу розподілу влади проявляються в ситуації оголошення надзвичайного стану. Даний інститут виник як надзвичайне повноваження виконавчої влади. А чинна угорська Конституція спростовує його, констатуючи, що право оголошення надзвичайного стану належить парламенту, до того ж при наявності в ньому 3/4 голосів. У представницькому органі, який базується на дуже диференційованій партійній структурі, практично це майже неможливо. Правда, робиться застереження, що президент країни може скористатися цим правом, але тільки в тому випадку, якщо в даний момент парламент не засідає і його скликання, з огляду на терміновість прийняття рішення, нереальне.
Така ж боязкість перед виконавчою владою простежується в тому положенні, згідно з яким мандат розпущеного парламенту дійсний аж до надзвичайної сесії нового парламенту. Це. може породити абсурдні державно-правові ситуації. Так, наприклад, новий парламент уже вибраний, а попередній і далі засідає й приймає закони. Або ж депутати, котрі засідають у парламенті в період виборів, можуть використати цей форум для продовження передвиборної агітації, особливо якщо вони претендують на переобрання.
Все вищесказане свідчить про те, що політичні сили Угорщини, які брали участь у створенні Конституції 1989 p., погодившись з принципом розподілу влади, в конкретній політичній ситуації зробили все, щоб повністю зберегти повноваження парламенту, реалізуючи відтак принцип єдності влади. Нині це є дуже серйозним внутрішнім протиріччям тієї системи правління, яка існує.
Загроза політичного абсурду в суспільстві може породити державно-правовий вакуум. Інакше кажучи, можуть виникнути конституційні протиріччя, нерозв’язні з погляду державного права. Конче потрібна конституція, що відповідає новому, сучасному плюралістичному політичному устрою, яка в змозі реалізувати розподіл державної влади, виключити безвідповідальне ставлення до правових інститутів і норм, що склалися в Європі в умовах плюралістичної демократії протягом понад столітнього розвитку.
В умовах зростання ролі виконавчої влади в механізмі функціонування політичної системи, особливо в перехідний період становлення демократичного режиму, дуже важливо розглянути різні форми взаємостосунків різних органів державної влади з президентськими структурами, законодавчими і судовими інститутами. Один із аспектів .цієї проблеми — самостійність повноважень міністра, масштаб його компетенції в прийнятті рішень — широко висвітлюється в західній літературі. Цьому питанню присвячено, наприклад, статтю угорського юриста Міклоша Молнара «Міністр у деяких буржуазних державах»1.
З погляду створення правової держави, розмежування сфер державної влади дуже важливим теоретичним завданням є визначення місця міністра в структурі виконавчої влади. Мова йде про надзвичайно складну проблему, яка потребує не лише історичного аналізу, але й широкого зіставлення сучасного міжнародного досвіду. В цій праці ми торкаємося лише одного з важливих нюансів цієї теми: в рамках короткого порівняння простежимо, яким чином формується, яких форм набуває зв’язок, взаємостосунки міністра і органу, що являє собою вершину ієрархії виконавчої влади. В цьому плані ми зосередимо свою увагу передусім на моделях вирішення цього питання в буржуазних державах, обмежившись показом тільки найяскравіше виражених тенденцій.
Самостійність повноважень міністра, керівника органу державного управління, що має особливий правовий статус, зумовлена безліччю факторів. Можливо, вирішальним серед них є характер зв’язку, що існує між міністром і урядом, главою виконавчої влади. Цей зв’язок у багатьох аспектах визначає масштаб компетенції міністра в прийнятті рішень.
Ясна річ, у президентських республіках це питання постає зовсім інакше, ніж у парламентських системах. Якщо в перших головною і останньою інстанцією виконавчої влади вважається президент, то в парламентській республіці все інакше. В таких державах з конституційним устроєм особливої уваги, як правило, заслуговують стосунки міністра і глави уряду, не тотожного главі держави.
Першою основною тенденцією у врегулюванні зв’язку між главою виконавчої влади і міністром є встановлення чітко виражених, дуже суворих стосунків субординації.
В умовах найяскравішого типу стосунків підлеглості роль міністра або відповідного йому органу обмежується виконанням, повноважень у прийнятті рішень практично немає, бо виконавча влада сконцентрована в руках її глави. Характерним прикладом такої системи є США. Для знавців парламентських систем у конституційному устрої США видається дивним і таким, що впадає в очі, те, що виконавча влада в усій своїй повноті делегована не виборному органу, не уряду, а єдиній особі, Президентові (1-й розділ ст. II Конституції США).
«Батьки» американської конституції мотивували таке рішення тим, що процес прийняття рішень колегіальним органом завжди важкий, упирається в розбіжність думок, внутрішні конфлікти. А оскільки відповідальність покладається на одну людину, ситуація однозначна: вона не може уникнути відповідальності, перекладати її на колег або посилатися на них для свого виправдання. На фундаменті такої конституції склалася система сильної виконавчої влади, риси якої, важливі з погляду нашої теми, ми спробуємо коротко викласти.
Президент США — глава виконавчої влади. Виходячи з цього загальновідомого факту, він з повною відповідальністю керує організаційною системою, необхідною для її ефективного функціонування. Цей величезний механізм, число зайнятих в якому становить майже 2,5 млн. чоловік, американська політологічна література називає управлінською бюрократією. Весь апарат державного управління і, отже, урядові органи функціонують в умовах якнайсуворішого підпорядкування Президентові, будучи, по суті, його «подовженою рукою».
На урядовому рівні виконавчого апарату розміщуються Канцелярія Президента і так звані незалежні органи — міністерства. Статуювання міністерств входить до компетенції законодавців. Цим, однак, вичерпується схожість з європейськими парламентськими системами. Особа, яка очолює міністерство, — держсекретар, призначається і усувається /з посади Президентом. Держсекретарі, які очолюють міністерства, відповідають виключно перед Президентом і, на відміну від поширених в Європі моделей, у сукупності не складають колегіального органу — уряду.
В найновішій угорській спеціальній літературі вказується, що стосовно Сполучених Штатів помилково казати про уряд як колегіальний орган і міністра, хоча ці терміни значно поширилися завдяки телекомунікації та журналістиці. Загальновідомо, що в американській Конституції не говориться про якийсь орган, який би складався із держсекретарів чи керівників інших центральних органів управління.
Тому існування такого колективного органу із самостійними повноваженнями на вершині виконавчої влади аж ніяк несумісне з основними принципами американського державного устрою. А втім, існує Кабінет Президента. Це не що інше, як його дорадча комісія (ad hoc), допоміжний орган, який функціонує в колегіальній формі без жодних повноважень щодо прийняття рішень.
Призначувані Президентом на посади глав міністерств держсекретарі також не можуть бути названі міністрами в класичному розумінні. Це твердження зумовлене фактом, що вони не мають юридично забезпечених повноважень у прийнятті рішень, а, по суті, є радниками Президента, який одноосібно реалізує виконавчу владу. І держсекретарі, і керівники інших органів виконавчого апарату не мають правової гарантії самостійного прийняття рішень.
Серед згаданих моделей стосунків міністра і глави вит конавчої влади американський варіант найповніше відповідає формулі «сильна виконавча влада». Проте варто додати, що вона являє собою комплексну систему критеріїв, модель специфічного державного устрою, для якої, в першу чергу, характерні перевага, панування дуже централізованої виконавчої влади над двома іншими її гілками.
Специфічно складаються стосунки міністра і ключової постаті виконавчої влади в так званій канцлерській демократії. Дещо спрощена суть цієї моделі полягає ось у чому: канцлер виконує обов’язки глави уряду, але не як primus inter pares, а як особа, що наділена значними додатковими правами і, з огляду на це, править міністрами, котрим вона політично довіряє. Канцлерською демократією в класичному розумінні прийнято називати державний устрій Федеративної Республіки Німеччини, оскільки уособленням виконавчої влади у ФРН, по суті, є федеральний канцлер. У державному житті республіки домінують уряд і канцлер, чого не скажеш про федерального президента. Канцлер — справжній глава виконавчої влади, тільки за його рекомендацією (якщо виключити вплив законодавців) федеральний президент призначає та звільняє федеральних міністрів. Останні перебувають на своїх постах доти, доки їм довіряє канцлер. Законодавці можуть домогтися відставки міністра лише шляхом висловлення недовіри, ціною провалу канцлера.
Така можливість є в бунденстагу тільки в тому разі, якщо він більшістю голосів обирає наступника канцлера і звертається до федерального президента щодо відставки попереднього. Відставка канцлера одночасно означає припинення повноважень федерального міністра.
Згідно зі своїм конституційним статусом, канцлер ФРН визначає загальнополітичний курс і несе відповідальність за нього. Федеральні міністри в рамках указаного курсу діють самостійно, як верховні керівники довіреної їм сфери управління державою. Під час виникнення розбіжностей у думках між федеральними міністрами право на прийняття рішень належить федеральному урядові.
Звичайно, не можна випускати з уваги, що зміст конституційних норм багато в чому залежить від співвідношення політичних сил. Наявність урядів з партійними коаліціями, що тримаються на постійних компромісах, де-факто зумовлює зниження концентрації влади.
Велику схожість з вищеописаною моделлю демонструє австрійський варіант. Згідно з Конституцією Австрійської Республіки, справами найвищого рівня державного управління відають федеральний канцлер, віце-канцлер, а також федеральні міністри. Під головуванням канцлера вони складають федеральний уряд. На підставі гарантованих Конституцією додаткових прав визначальну роль відіграє канцлер. У разі виникнення труднощів у федерального президента всі його функції переходять до канцлера, згідно з чим останнього можна вважати заступником президента. Другим важливим елементом, як уже згадувалось, є верховенство канцлера в уряді. І, нарешті, третій важливий момент конституційного статусу канцлера — керівництво Канцелярією, яка займає своє місце серед федеральних міністерств, та, проте, є особливо виокремлюваною Конституцією. До повноважень Канцелярії входить, наприклад, підготовка і реалізація економічних рішень уряду.
Федеральні міністри — повноправні керівники у своїй царині, займають пости, головним чином, завдяки довірі канцлера. Члени уряду за пропозицією канцлера призначаються президентом.
І, нарешті, під оглядом нашої теми стисло окреслимо найвищу сферу виконавчої влади в парламентській монархії — Великобританії. Тут насамперед слід звернути увагу на місце, роль і статус прем’єр-міністра та уряду. Кажучи про Англію, ми потрапляємо у світ неписаних правил, відповідно до чого і склався інститут прем’єр-міністра, статус якого набув своїх рис у конституційній практиці.
Мова йде про надзвичайну сильну, з погляду Конституції надзвичайно значущу позицію, що є визначальним фактором виконавчої влади. Англійський прем’єр-міністр — одночасно й лідер партії парламентської більшості, і цей факт суттєво впливає на його надзвичайні повноваження. Прем’єр-міністр цілком самостійно формує уряд і свій Кабінет. Уряд в Англії — незвично численний колегіальний орган найвищої виконавчої влади, до якого за ухвалою прем’єр-міністра входять керівники багатьох відомств. В окремих випадках чисельність уряду сягає і навіть може перевищувати 1000 осіб.
Від уряду, що являє собою сукупність міністрів, слід відрізняти Кабінет як призначуваний прем’єр-міністром дещо вужчий колегіальний орган, що складається лише з окремих членів уряду. Кабінет має найважливіші повноваження у сфері прийняття рішень, це головна пружина всього механізму управління. До завдань Кабінету входять координація керівництва сферами державного управління, підготовка політичних рішень парламенту. Чисельний склад Кабінету — від 15 до 20 чоловік, його формуванням займається прем’єр-міністр на основі цілковитої автономії. Відтак одним із головних аспектів функціонування Кабінету є забезпечення його оперативності. Членство в Кабінеті ніяк не обумовлено ні позитивним, ані звичаєвим правом.
Проте можна констатувати, що поряд із формально повною свободою і самостійністю вибору прем’єр-міністр усе ж змушений віддавати належне традиціям, що склалися. Приміром, він не може не залучити до Кабінету товаришів по партії, які займають міністерські пости. Прем’єр-міністр змушений також забезпечити членство в Кабінеті і високопоставлених державних вельмож, наприклад, Голови Верхньої палати і т. ін.
Нині стає очевидним, що пряма демократія, референдум зокрема, і система інформаційного забезпечення є важливим важелем формування демократичної форми правління. Однак досліджень на цю тему в нашій політологічній літературі немає. Тому деякі праці західних політологів, на нашу думку, є цікавими і можуть заповнити дефіцит ідей у цій галузі.
За допомогою методів порівняльного аналізу важко робити загальні висновки. Як захисники, так і супротивники референдумів можуть навести ті чи інші приклади для обгрунтування своїх аргументів. Найважче підвести під загальний знаменник такі критерії, як відкритість та ефективність. Проте важко не погодитися з тим, що можливості громадян брати участь у політичному житті при наявності елементів прямої демократії слід оцінювати позитивно.
Ті проблеми, які під час парламентських виборів або ж не ставилися на обговорення, або не були актуальними, проникають у суспільну свідомість на народних референдумах і набувають характеру рішень. Народна ініціатива і народний референдум є, завдяки встановленому кворуму й підключенню парламентських органів, такою процедурою, яка навряд чи може сприяти успіхові однобічної демагогічної позиції.
Звичайно, завжди трапляються об’єднання і групи, що прагнуть використати референдуми на свою користь. Однак стало зрозумілим, що громадяни не є легко керованими. Крім того, безсумнівна соціально інтегративна функція цієї процедури. На народне обговорення виносяться теми, що становлять національні інтереси, відтак немає можливості обговорювати їх усередині однієї партії чи кількома партіями. Крім того, зростають шанси прийняття рішень із суперечливих тем, якщо вони пройшли народне обговорення з потенційно відкритим результатом. Таким чином, не лише уряд звільняється від нарікань у тому, що він приймає рішення всупереч волі народу, але й альтернативним рухам стає дедалі важче заявляти про свої права на опір після вибору, зробленого громадянами.
Слід, одначе застерегти від ілюзій щодо базисної демократії. Без підтримки з боку партій чи якогось партійного крила громадянські ініціативи й соціальні рухи доволі немічні, принаймні на загальнодержавному рівні. Порівняльний аналіз даної проблеми в різних країнах показує, що розглядати референдуми як інструмент зміни відношень більшості в парламенті було б помилкою. Незважаючи на очевидну поразку на народних референдумах урядових партій, вони можуть вийти із цієї ситуації навіть зміцнілими. Широко розгалужена сітка референдумів не паралізує демократичної системи, в цьому, скоріше, виявляється життєвий характер політичної культури, що робить ставку на зрілість виборців.
Проте партії, що перебувають в уряді, часто ледве усвідомлюють це. Серйозним аргументом проти референдумів вважається теза про те, що вони не забезпечують захисту меншості і що процес волевиявлення значно звужується відповідями «так — ні — утримуюсь» або неучастю в референдумі. Однак це в однаковій мірі стосується й парламентських виборів: основане на принципі більшості виборче право у Великобританії ігнорує голоси, віддані за меншість; у німецькій виборчій системі п’ятивідсотковий бар’єр обмежує представництво партій.
Безперечно, що референдуми ще більше загострюють проблеми державного устрою, в якому обов’язкові рішення приймає більшість.
Правильно й те, що територіальні референдуми на захист релігійних, етнічних чи політичних меншин мають негативні наслідки й можуть ще більше загострити наявні протиріччя (наприклад, Північна Ірландія). Це трапляється навіть у Швейцарії, коли мова заходить, наприклад, про проблему іноземців. Проте саме ця країна демонструє можливості захисту меншості, зокрема і тим, що надає інструмент референдуму в розпорядження груп, які не мають політичного впливу, і позбавляє таким чином партії виключного права обговорювати і розв’язувати ці проблеми. Інші аргументи, що їх висувають противники плебісциту, — складність проблем, незбагненна для громадянина, котрий має право голосу, небезпека наростання політичної апатії за надмірної мобілізації громадян, загроза демократичним структурам з боку громадських рухів — не знайшли підтвердження в проведеному нами емпіричному дослідженні. Отже, яким би диференційованим не був розгляд усього комплексу пов’язаних з даною темою проблем, як би не різнилися практика проведення референдумів та їхні наслідки в різних країнах, усе ж у них є елементи, іманентні процесу демократизації, й такі, що роблять можливою участь громадян у політиці крім регулярно здійснюваних виборів. Саме цей висновок дозволяє задати запитання: наскільки безумовна відмова від народних ініціатив і народних референдумів, зафіксована в Основному законі, і чи не є цей «дефіцит плебісциту» в певному розумінні слабкою ланкою німецької демократії?
Іманентний (лат.) — внутрішньо властивий предметам або явищам, який випливає з їхньої природи.



Популярні глави цього підручника:



Всі глави цього підручника:

Соціальні технології (Конспект лекцій)