Головна Головна -> Підручники -> Підручник Бюджетно-податкова політика (Куценко Т.Ф.) скачати онлайн-> Методичні поради до вивчення теми

Методичні поради до вивчення теми


Насамперед необхідно розрізнити два основні елементи бюджетної політики — бюджетну стратегію та бюджетну тактику як способи її формування та реалізації, а далі розглянути способи розробки бюджетної стратегії як комплексної програми на довгострокову перспективу, а також з’ясувати вимоги щодо її розробки. Потрібно також ознайомитися з бюджетною тактикою, зосередити свою увагу на вивченні тактичних методів у рамках бюджетного процесу.

Бюджетна стратегія — це довгостроковий курс бюджетної політики держави, що розрахований на перспективу та зумовлює розв’язання крупномасштабних завдань, які визначаються загальнонаціональною стратегією соціально-економічного розвитку країни. Бюджетна стратегія має встановлювати основні напрями бюджетної політики та спрямовуватись на розробку таких еконо-мічних важелів, які були б націлені на їх реалізацію. Процес розробки бюджетної стратегії в Україні за існуючих умов господарювання наражається на серйозні труднощі, подолання яких вимагає фундаментальних наукових досліджень у сфері бюджетних відносин.

Основою розробки бюджетної стратегії є бюджетне прогнозування, що є складовою прогнозування макроекономічного розвитку соціально-економічних процесів у країні взагалі. Бюджетне прогнозування — це процес розробки основних показників Державного бюджету на перспективу, прогнозування найважливіших надходжень видатків бюджету.

Прогнозування надходжень до бюджету є однією з головних проблем, що виникають під час складання бюджету. Існування різних форм власності і методів господарювання, відсутність будь-якого директивного управління виробництвом роблять непридатним для цього нормативний метод розрахунків надходжень, який був досить поширений за часів планової економіки.

Методика розрахунків, що застосовуються в умовах стабільного ринку, також не забезпечує потрібної точності прогнозу, оскільки базується на попередньому прогнозі номінальних значень головних макроекономічних показників: ВВП, обсягів споживання та інвестицій тощо. В умовах перехідної економіки ці значення суттєво залежать від структури витрат зведеного бюджету, яка не може бути визначена без обсягів надходжень до нього.

Стабільність у часі найважливіших бюджетних нормативів і ставок оподаткування у країнах з розвинутою ринковою економікою, наявність однорідних статистичних виборок достатньої довжини дозволяють широко застосовувати для такого прогнозування методи прикладної статистики й економетричні моделі. Інша ситуація складається в умовах перехідної економіки. Платоспроможний попит — найважливіший фактор, який визначає обсяги виробництва, отже, і прогноз значень ВВП. Суттєва складова цього попиту — витрати на суспільне споживання (гро-мадську безпеку, охорону здоров’я, освіту тощо) — фінансується з держбюджету. Багато індивідуальних споживачів (працівники сфери освіти, охорони здоров’я, управління, військовослужбовці) також одержують свої доходи у бюджетній сфері. Таким чином, точний прогноз ВВП неможливий без урахування обсягів і структури бюджетних витрат, але й надходження до бюджету за зазначеною методикою можна розрахувати лише виходячи з прогнозу ВВП. Інший недолік статистичних методів полягає у тому, що сильний вплив важкопрогнозованих, навіть узагалі непередбачуваних неекономічних факторів (таких, як термінові витрати з держбюджету, спричинені загостренням соціально-політичної ситуації) також ускладнює їх застосування в умовах перехідної економіки. Усе це вимагає підходів, які б спиралися на сучасні кількісні методи досліджень. Це системний аналіз і математичне моделювання. Для реалізації даних підходів в Інституті кібернетики НАН України була розроблена моделююча система «Бюджет», призначена для розв’язання завдань бюджетного й макроекономічного моделювання, зокрема оцінювання очікуваних надходжень до держбюджету та його найважливіших видатків, прогнозування динаміки цін, обсягів платоспроможного попиту, експорту, імпорту тощо. Побудовано систему за блоковим принципом. Кожен з блоків — це окрема економіко-математична модель (або група моделей), яка характеризується значеннями вхідних і результуючих показників. Останні, у свою чергу, можуть служити вхідною інформацією для інших блоків. Змінюючи внутрішню структуру блоків, можна врахувати особливості економічної ситуації, специфіку розв’язуваних задач, ступінь деталізації розрахунків.

Зокрема, к ожен рік в Інституті кібернетики НАН України для Комісії з питань бюджету Верховної Ради здійснюється аналіз проектів Державного бюджету. Робиться це на основі оцінки інформації про найважливіші показники економіки України. Оскільки результати виконання бюджету суттєво залежать від загаль-ної макроекономічної ситуації, на яку впливають важкопередбачувані фактори, тож багатоваріантність розвитку подій, зумов-лена дією таких чинників, ураховується шляхом сценарного прогнозування. Розробка експертами певних сценаріїв впливу подібних факторів передує здійсненню прогнозів для кожного із сценаріїв.

У межах кожного макроекономічного сценарію (оптимістичного, песимістичного, нейтрального) можуть розроблятися різні підсценарії функціонування бюджету за певних умов. Це дає змогу врахувати якомога більшу кількість аспектів модельованого процесу, оцінити вплив чинників і, якщо вони частково керовані, розробити рекомендації щодо впливу на них.

Під час вивчення основних питань теми 2 необхідно також ознайомитися з бюджетною тактикою, опанувати основні етапи та методи її розробки. Бюджетна тактика є швидкодіючим механізмом бюджетної політики в країні, гнучким методом пошуку короткострокової рівноваги, стабілізації та пристосування до умов, що постійно змінюються. Бюджетна тактика фактично є продовженням, конкретизацією бюджетної стратегії. За допомогою бюджетної тактики органи управління забезпечують реалізацію поточних завдань функціонування та розвитку бюджетної системи країни на певному історичному етапі. Проте бюджетна тактика є гнучкішою, оскільки визначається динамікою економічних умов і соціальних факторів.

Основою розробки бюджетної тактики є бюджетне планування — важлива складова фінансового планування, підпорядкована вимогам фінансової політики держави. Економічна сутність бюджетного планування полягає в централізованому розподілі та перерозподілі ВВП між ланками фінансової системи на основі загальнонаціональної соціально-економічної програми розвитку країни в процесі складання та виконання бюджетів різного рівня.

Бюджетне планування є складовою бюджетного процесу, що включає порядок складання та виконання бюджету, його нормативно-правову та організаційну основу, а також питання теорії та методології складання бюджетів країни. Результатами бюджет-ного планування є проект зведеного Державного бюджету — основного фінансового плану держави на поточний рік, а також бюджети різних рівнів державної влади (місцеві, суб’єктів держави тощо).

Бюджетний процес — регламентована законодавством діяльність органів влади щодо складання, розгляду, затвердження і виконання центрального та місцевих бюджетів. Його зміст визначається державним і бюджетним устроєм країни, бюджетними повноваженнями відповідних органів та юридичних осіб.

Далі студентам слід ознайомитися з основними методами світової практики, що використовуються при бюджетному плануванні. Вони досить різноманітні, особливо стосовно розрахунку надходжень і видатків, і зазнали в історичному плані значних змін. Так, з розширенням масштабів мобілізації ресурсів і необхідністю якомога ефективнішого їх використання при розробці бюджету в 60-х роках спочатку в США, а пізніше і в інших країнах почали застосовувати програмно-цільовий метод, в тому числі системний аналіз, економетричні моделі, електронно-обчислювальну техніку. В 1961 році нова система вперше була запроваджена Міністерством оборони США і дістала назву «Планування — програмування — розробка бюджету» (ППБ). З 1965 року ця система поширилась на інші міністерства. За цією методикою розроблявся багатоваріантний бюджет, який в основному пов’язувався з економічними програмами країни з урахуванням загальних проектів розвитку. ППБ — це системно-варіантний метод планування на основі принципу «плинний бюджет».

ППБ включає три статті

І — планування ІІ — програмування ІІІ — бюджетування (розробка бюджету)
  • формування та викладення цілей і завдань, для досягнення і вирішення яких мають діяти організації, що функціонують на ринку
  • підбір засобів, що є в розпорядженні, та винайдення нових з метою досягнення цілей
  • переклад загальних багаторічних програм мовою бюджетних цифр за фінансовими роками;
  • процес розподілу загальної сукупності кількісно виражених операцій відповідно до традиційної бюджетної класифікації

Рис. 2. Зміст ППБ

З 1973 року американська адміністрація переходить від системи ППБ до нового методу — цільового управління фінансами, в основу якого покладено розробку програм окремих міністерств і відомств. З 1976 року була введена система складання бюджету на нульовій основі, за принципом щорічного перегляду «з нуля» державних програм без урахування вже проведених витрат за попередньо прийнятими програмами. В Німеччині бюджет, складений на основі програмно-цільового методу, дістав назву кон’юнктурно-нейтрального. Нові методи складання бюджету під назвами «раціоналізація вибору бюджетних рішень» та «програмний аналіз та огляд» широко застосовуються відповідно у Франції, Великобританії.

Отже, можна дійти висновку, що методи бюджетного планування, програмування та прогнозування мають використовуватися в комплексі з метою оптимізації розподілу фінансових ресурсів держави. Бюджетна стратегія і тактика як способи формування бюджетної політики держави на практиці мають спрацьовувати одночасно та ефективно.

Основні документи для формування бюджетної тактики в Україні:

  • макроекономічний прогноз соціально-економічного розвитку країни, складовим елементом якого є основні прогнозні показники зведеного бюджету країни;
  • основні напрями бюджетної політики (Бюджетна резолюція)*1.

*1: {У деяких країнах з бюджетною резолюцією, або «бюджетним посланням», виступає глава держави — президент (у США, Росії).}

Слід зазначити, що в основу розробки «Основних напрямів бюджетної політики» в Україні кладуться матеріали, які готуються Міністерством фінансів, Міністерством економіки та централізованими галузевими органами виконавчої влади, місцевими органами самоврядування. В них формулюються головні пріоритетні напрями бюджетної політики на плановий рік, які повинні стати орієнтиром для Уряду, що керує складанням проекту бюджету, і для Верховної Ради при розгляді бюджету. У цих матеріалах визначаються: макроекономічні цілі та обов’язково розмір дефіциту бюджету; загальний обсяг дохідних надходжень; положення, які є основою формування видаткової частини бюджету; наводяться завдання Уряду, які слід враховувати (див. ст. 33 Бюджетного кодексу України).

В Україні основною новацією, запропонованою в рамках Бюджетного кодексу, є відсутність Бюджетної резолюції як обов’язкової постанови Верховної Ради при прийнятті Державного бюджету на наступний рік. Досвід існування цього документа у царині вітчизняного бюджетотворення зафіксував його декларативність, багатомовність і необов’язковість для Уряду. Натомість Бюджетним кодексом запропоновано запровадити процедуру слухань з питань бюджетної політики. Ядром цих слухань є доповідь прем’єр-міністра або (за його дорученням) міністра фінансів про «Основні напрями бюджетної політики» на наступний період. Верховна Рада України або схвалює, або бере до відома зазначений документ. Студенти мають самостійно ознайомитися з «Основними напрямами бюджетної політики» на плановий рік (див. додаток 2).

Вивчаючи проблему бюджетного моделювання та прогнозування, студентам також слід детальніше ознайомитися з методами, що застосовуються при цьому.

Для розрахунку фінансових показників на перспективу застосовуються методи екстраполяції з використанням динамічних трендових моделей, методи розрахунку впливу окремих факторів на прогнозний показник та прогнози на основі нормативних розрахунків. Трендові моделі ефективні за умов еволюційного розвитку економіки країни зі стабільними темпами зростання. Використання факторних моделей є коректним за умов зміни прогнозних показників у зоні їх імовірного інтервалу. При різкій зміні економічної ситуації розрахунки мають проводитися на основі нормативного методу. Вибір методу потрібно обґрунтувати на етапі аналізу економічної ситуації.

Слід зазначити, що аналіз окремих статей бюджету з погляду можливостей їх розрахунку за економічними нормативами свідчить, що в дохідній частині бюджету за методом нормативного розрахунку може обчислюватися 70—75 % статей. Це такі з них, як податок на додану вартість, акцизний збір, плата за землю, прибутковий податок з громадян, плата за воду тощо. Щодо видаткової частини, то через економічні нормативи може розраховуватись не більше 30 % статей, зокрема витрати на соціальне забезпечення та обслуговування державного боргу [16].

Таким чином, для розрахунку окремих статей бюджету на перспективу доцільно використовувати як метод екстраполяції, так і метод нормативного розрахунку з урахуванням прогнозного рівня інфляції.

Повернемося до бюджетного прогнозування, що є складною процедурою, яка включає певну послідовність етапів прогнозування статей бюджету, тобто алгоритм прогнозування. Слід особливу увагу звернути на зміст етапів бюджетного прогнозування, з’ясувати їх логіку та зрозуміти основи їх формалізації.

Розглянемо алгоритм бюджетного прогнозування, що пропонується в методичних рекомендаціях «Прогнозування і розробка програм» НДЕІ Міністерства економіки України (за ред. В. Ф. Бесєдіна) [16].

На першому етапі прогнозу, виходячи з даних факторного аналізу, визначають основні чинники, які впливають на показники доходів і видатків бюджету.

На другому етапі прогнозу розраховують величини тих статей бюджету, які не можуть бути визначені за нормативним методом.

Узагальнююча формула визначення абсолютних величин дохідних статей бюджету має такий вигляд:

(2.1)

де Ді — обсяг доходів і-ї статті бюджету; ІВВП — індекс зміни ВВП; ІСЦ — індекс зміни споживчих цін (показник інфляції); t — бюджетний рік.

Якщо темп зміни ВВП не збігається з прогнозними темпами зростання доходів бюджету, тоді формула (2.1) може бути змінена стосовно статей бюджету, формування яких залежить від доходів громадян. У такому разі замість показника темпу зміни ВВП використовуються прогнозовані темпи зміни доходів громадян.

Щодо статей видаткової частини бюджету, то формула їх розрахунків має такий вигляд:

(2.2)

де Ві — обсяг і-ї статті бюджету; t — бюджетний рік.

Отже при цьому не враховуються темпи зміни ВВП або доходів громадян.

Показники Ві і Ді можуть визначатись також як деяка середня величина за ряд минулих періодів і розраховуватися за формулою:

(2.3)

де n — кількість періодів, що розглядаються.

На третьому етапі прогнозу аналізуються зміни у законодавчій і нормативній базі, передбачувані в прогнозному періоді. Результатами цього аналізу повинні бути уточнення нормативів і формування обмежень щодо їх використання. Якщо законодавча і нормативна база не змінилася, то статті бюджету, які повинні розраховуватись за нормативним методом, визначаються за формулами (2.2, 2.3). Якщо у законодавчій та нормативній базі можливі зміни у прогнозному періоді, то виникає необхідність переходу до четвертого етапу.

На четвертому етапі прогнозу використовуються розрахунки за нормативним методом:

, (2.4)

де і — індекс статті бюджету; j — індекс показників, які використовуються у нормативному розрахунку; нВij(t-1) — норматив відрахування від j-го показника до і-ї статті бюджету; Хtj — величина j-го показника, що прогнозується.

На п’ятому етапі прогнозу повинні розглядатися величини дефіциту як державного, так і регіонального бюджетів (дБ). У такому разі можлива ситуація перевищення розміру дефіциту бюджету порівняно із заданим:

дрБ = sum (ВД), (2.5)

(2.6)

де дрБ — розрахунковий дефіцит бюджету; дБ — заданий розмір дефіциту бюджету; здБ — відсотки дефіциту бюджету від ВВП, що задані.

Використання умов цих рівнянь потребує розробки додаткової процедури, для реалізації якої треба визначитися з принципами коригування статей бюджету, які полягають у такому:

  • або всі статті бюджету зменшуються рівномірно;
  • або повинні бути визначені пріоритети розвитку національного господарства і статей бюджету, що забезпечують цей розвиток.

При розгляді даної проблеми студентам необхідно також приділити увагу ознайомленню з методикою розрахунку найважливіших показників зведеного бюджету в Україні (див. додаток 3). Слід звернути увагу на те, як здійснюється розрахунок питомої ваги певної статті доходів чи видатків бюджету у ВВП.

Узагальнююча формула розрахунку питомої ваги і-ї статті доходів чи видатків у ВВП має вигляд:

для прогнозного періоду:

(2.7)

для поточного періоду:

(2.8)

де Zit, Zi(t 1) — питома вага і-ї статті доходів чи видатків у ВВП відповідно у прогнозному та поточному періодах .

Визначення факторів, що впливають на рівень статей доходів і видатків зведеного бюджету, базується в основному на від-повідних положеннях певних чинних законів та законодавчих актів [16].

Доходи зведеного бюджету (ДЗБ) та видатки зведеного бюджету (ВЗБ) — це сума надходжень чи відрахувань за всіма статтями дохідної частини бюджету. Зокрема, сума доходів зведеного бюджету визначається за формулою:

(2.9)

де Хit — абсолютна величина і-ї статті дохідної частини бюджету у бюджетному Т(t) періоді; n — число статей дохідної частини бюджету.

Сума видатків зведеного бюджету визначається за аналогічною формулою, тільки Хit позначає абсолютну величину і-ї статті видаткової частини бюджету.

Кожна стаття дохідної чи видаткової частин бюджету (Хit) розраховується в основному двома способами:

1) у вигляді суми окремих складових (Хijt), що формують відповідну статтю:

(2.10)

де m — число складових, і = 1,2,3,…n; j = 1, 2, 3, … m;

2) у вигляді добутку абсолютного показника (a Хijt — бази відрахування) на коефіцієнт відрахування (Кijt):

(2.11)

де vit — складова, що відображає можливі врахування пільг чи обмежень при розрахунках кожної статті доходів чи видатків зведеного бюджету.

Вивчаючи проблему бюджетної тактики, студентам слід також зосередити увагу на освоєнні процедури складання, розгляду, прийняття та виконання Державного бюджету, що є в Україні досить складною і тривалою, а тому заслуговує на досить детальне вивчення. У Бюджетному кодексі України ця процедура визначена у розділі ІІ, главах VI—Х, статтях 32—62 (див. Бюджетний кодекс України).

Процедура включає чотири етапи:

1) складання проекту Закону України про Державний бюджет України;

2) розгляд та прийняття цього закону;

3) виконання бюджету;

4) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету, прий-няття рішення щодо нього (див. рис. 3, 4).

Схема руху формування бюджетних документів при складанні проекту  Державного бюджету

Схема руху формування бюджетних документів при складанні проекту  Державного бюджету

Рис. 3. Схема руху формування бюджетних документів при складанні проекту Державного бюджету

Підготовка бюджету України та його  структура

Рис. 4. Підготовка бюджету України та його структура

При вивченні основних аспектів бюджетного процесу студентам слід особливу увагу звернути на головні критерії процесу формування Державного бюджету України:

  • Методологія формування бюджету.

Як відомо, Державний бюджет України формується за існуючою у світовій практиці методологією. Це означає, що за основу береться розрахунок річного обсягу ВВП. Залежно від того, як він визначатиметься на наступний рік, залежить і розмір бюджетного фонду України.

  • Технологія складання Державного бюджету.

Існує два підходи до технології формування бюджету: 1-й — стратегічний; 2-й — ситуативний. Останні роки переважав ситуативний підхід, але прийняття Бюджетного та Податкового кодексів України сприятиме переходу до стратегічного підходу формування бюджету.

  • Розподіл повноважень і взаємодія між ланками бюджетної системи.

Світова бюджетна практика пропонує чіткий розподіл компетенції між центральними органами влади та органами міс-цевого самоврядування і законодавче закріплення їх за ними. Нове законодавство в Україні вже заклало принципи самос-тійності у складанні бюджетів усіх рівнів, але вони мають бу-ти зміцнені бюджетно-податковим механізмом, що нині формується.

  • Бюджетне вирівнювання регіонів.

Перерозподіл бюджетних коштів має базуватись на єдиних критеріях організації всіх видів фінансової допомоги з метою максимальної реалізації потенціалу їх цілеспрямованого впливу на економіку регіону.

Слід зазначити, що до проекту Закону про Державний бюджет України обов’язково додаються такі інформаційні матеріали:

  • прогноз доходів і видатків Державного бюджету України на три наступні роки, розроблені виходячи з Основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України на цей період;
  • перелік законів, окремих статей законів та інших нормативних актів, яким суперечить проект Закону про Державний бюджет України, із зазначенням причин розбіжностей;
  • перелік податків, зборів, інших обов’язкових платежів із зазначенням ставок і пільг;
  • перелік загальнодержавних, міжгалузевих та інших програм, що фінансуються з бюджету, в разі, якщо розпорядниками коштів є два і більше суб’єктів. Подаються дані щодо фінансових повноважень кожного суб’єкта і загальні витрати на програму.

Вивчаючи проблему якості розробки та виконання бюджету, студентам слід звернути увагу на ряд чинників, що її зумовлюють (див. рис. 3). На стадії підготовки проекту бюджету на цей процес мають значний вплив політичні інтереси владних структур та осіб, вимоги МВФ, залежність від прийняття інших рішень (наприклад податкового пакета), недостатній професіо-налізм розробників проекту і відсутність надійних наукових інструментів. На стадії розгляду і затвердження Закону про бюджет на його якість впливають лобістські інтереси і некомпетентність частини народних депутатів, що спричиняє незабезпеченість належного інформаційно-аналітичного супроводження проекту бюджету. На стадії виконання на результатах позначаються недотримання норм Закону про бюджет і відсутність системи ефективного оперативного контролю. Отже, нинішня бюджетна практика і досі залишається проблемною і недосконалою.

Чинники, які  визначають якість розробки бюджету

Рис. 5. Чинники, які визначають якість розробки бюджету


Загрузка...

Популярні глави цього підручника:



Всі глави цього підручника:

Бюджетно-податкова політика (Куценко Т.Ф.)